WSA w Warszawie oddalił skargi organizacji ekologicznych na decyzję środowiskową dla terminala kontenerowego w Świnoujściu | Co do zasady

4 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi organizacji ekologicznych z Polski i Niemiec na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia „Budowa Terminala Kontenerowego w Porcie Zewnętrznym w Świnoujściu”. Wyrok jest nieprawomocny.

Orzeczenie WSA w Warszawie oznacza, że  budowa terminala jest coraz bardziej realna. Organizacjom ekologicznym przysługuje jednak prawo do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co może znacząco przedłużyć postępowanie. Z Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2024 r. wynika bowiem, że średni czas oczekiwania na rozpatrzenie skargi kasacyjnej wynosi blisko 19 miesięcy, co i tak jest poprawą względem 2023 r.

Z wpływem organizacji ekologicznych na przebieg postępowania inwestycyjnego muszą liczyć się jednak nie tylko najwięksi inwestorzy. Przepisy ustawy ocenowej[1], wdrażające postanowienia Konwencji z Aarhus[2] i dyrektywy ocenowej[3], przewidują bowiem szeroki katalog postępowań, w których organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć na prawach strony, a nawet wnosić środki prawne (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego), choć nie uczestniczyły w postępowaniu w pierwszej lub drugiej instancji przed organem administracji publicznej.

Komu przysługują szczególne uprawnienia?

Przepis art. 44, 86g czy 103d ustawy ocenowej, przyznając szczególne uprawnienia procesowe, odwołuje się do pojęcia organizacji ekologicznej. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy ocenowej ilekroć mowa jest o organizacji ekologicznej – rozumie się przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Definicja legalna pojęcia organizacji społecznej zawarta jest natomiast w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. przez organizacje społeczne rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne.

Z powyższego wynika, że organizacje ekologiczne są szczególnego rodzaju organizacjami społecznymi. Ze statutu organizacji ekologicznej lub innego aktu założycielskiego musi bowiem wynikać, że ochrona środowiska jest jednym z celów jej działalności. Co istotne, nie musi to być jedyny cel ani nawet cel główny. Nie ma również znaczenia obszar, na którym działa konkretna organizacja.

Od 1 stycznia 2015 r., aby skorzystać ze szczególnych uprawnień procesowych, trzeba jeszcze wykazać prowadzenie działalności przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, do którego organizacja ekologiczna chce przystąpić. Regulacja ta ma zapobiegać powstawaniu ad hoc takich podmiotów, których jedynym celem byłoby blokowanie konkretnej inwestycji.

W jakich postępowaniach?

Katalog postępowań, w których organizacje ekologiczne mogą występować na prawach strony, jest niezwykle szeroki. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na art. 44 ustawy ocenowej, który stanowi o postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. O tym, czy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, przesądza wprost konkretny przepis prawa materialnego. Polski ustawodawca nie przewidział w tym zakresie katalogu, który byłby zawarty w jednym akcie prawnym. O postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa stanowią zatem przepisy wielu ustaw z zakresu szeroko ujmowanego prawa ochrony środowiska.

Jedynie tytułem przykładu można wskazać, że udziału społeczeństwa wymagają postępowania w przedmiocie wydania:

• decyzji środowiskowej, jeśli przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,
• decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko,
• decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego,
• decyzji udzielającej zezwolenia dla instalacji do termicznego przekształcania odpadów.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych co do zasady wynika natomiast, że nie wymagają udziału społeczeństwa postępowania nadzwyczajne (postępowanie o stwierdzenie nieważności, postępowanie o wznowienie postępowania) względem wskazanych wyżej decyzji[4].

Szczególne uprawnienia procesowe przysługują organizacjom ekologicznym również w odniesieniu do niektórych decyzji inwestycyjnych wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy ocenowej, dla których uprzednio uzyskuje się decyzję środowiskową. Należy jednak zauważyć, że ustawodawca wprowadził w tym przypadku ograniczenia przedmiotowe co do treści odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Organizacja ekologiczna może bowiem zarzucić jedynie niezgodność zezwolenia na inwestycję z decyzją środowiskową lub nieuwzględnienie postanowień decyzji środowiskowej w zezwoleniu na inwestycję.

Udział organizacji ekologicznych zapewniony jest także w ramach postępowań o wydanie decyzji inwestycyjnej dla inwestycji strategicznej (zob. art. 103d ustawy ocenowej). Na ten moment nie zostało jednak wydane rozporządzenie Rady Ministrów w oparciu o przepis art. 103a ust. 2 ustawy ocenowej, w związku z czym realizacja inwestycji na podstawie przepisów działu VA ustawy ocenowej (który jest poświęcony właśnie inwestycjom strategicznym) nie jest możliwa.

Jakie uprawnienia procesowe?

Organizacje ekologiczne w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa mogą uczestniczyć na prawach strony. W praktyce oznacza to, że mają one dostęp do akt sprawy, mogą składać wnioski dowodowe czy przedstawiać swoje stanowisko w sprawie. Zasadnicza różnica pomiędzy stroną a podmiotem na prawach strony wyraża się w tym, że ten drugi nie może dysponować przedmiotem postępowania, czyli np. wnosić o zawieszenie lub umorzenie postępowania.

Znaczącą modyfikacją zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są natomiast uprawnienia do wnoszenia środków prawnych, które przewidują przepisy ustawy ocenowej. Organizacje ekologiczne mogą bowiem wnieść odwołanie w administracyjnym toku instancji, choćby nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Takie odwołanie wnosi się w terminie przewidzianym dla stron i uznaje za zgłoszenie udziału w postępowaniu.

Podobnie jest w przypadku skargi do sądu administracyjnego, którą organizacja ekologiczna może wnieść, choćby nie brała udziału w postępowaniu przed organem ani I, ani II instancji. Warunkiem skorzystania z tego uprawnienia jest jednak, aby postępowanie zostało zakończone rozstrzygnięciem wydanym przez organ II instancji. Skargę wnosi się w terminie przewidzianym dla stron postępowania.

Analogiczną treść do art. 44 ustawy ocenowej ma wspomniany już art. 103d ustawy ocenowej. Aktualność zachowują zatem uwagi poczynione wyżej. Należy jednak pamiętać, że przepis art. 103d nie znalazł jeszcze zastosowania w praktyce, gdyż nie zrealizowano jeszcze żadnej inwestycji w trybie z działu VA ustawy ocenowej.

O dopuszczalności wnoszenia odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego pomimo braku wcześniejszego udziału w postępowaniu przesądza również art. 86g ustawy ocenowej. W przypadkach wymienionych w tym przepisie uprawnienia organizacji ekologicznych są jednak ograniczone zakresem zarzutów, jakie można podnieść w odwołaniu lub skardze.

Uwagi podsumowujące

W obecnym stanie prawnym uprawnienia organizacji ekologicznych są niezwykle szerokie i odnoszą się do licznych rodzajów postępowań, przy czym chodzi tutaj zwłaszcza o postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, w toku których przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Spełnienie ustawowego wymogu prowadzenia działalności przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia danego postępowania administracyjnego jest w zasadzie jedynym realnym ograniczeniem dla skorzystania z uprawnień uczestnika na prawach strony przez organizacje ekologiczne.

Inwestorzy muszą liczyć się również z tym, że organizacje ekologiczne mają prawo wnosić środki prawne, mimo że wcześniej nie brały udziału w postępowaniu. W praktyce może to doprowadzić do poważnych opóźnień w realizacji inwestycji, ponieważ przepisy ustawy ocenowej nie przewidują żadnych środków prawnych, które mogłyby przeciwdziałać nadużyciom uprawnień procesowych przez organizacje ekologiczne.

Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy