Prawo karne w ochronie środowiska – stan obecny i perspektywy | Co do zasady

Działalność człowieka wywiera coraz większy wpływ na środowisko naturalne, powodując jego degradację. Degradacja środowiska naturalnego rodzi z kolei liczne zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Na dodatek wzrost ilości wytwarzanych odpadów prowadzi nie tylko do poważnych problemów ekologicznych, ale stwarza też przestrzeń do nadużyć i działań przestępczych.

Jak wynika z badania Transnational Crime In The Developing World, przestępstwa przeciwko środowisku należą do najbardziej dochodowych. Co więcej, zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Komisję Europejską, przestępczość przeciwko środowisku jest trzecią co do wielkości aktywnością przestępczą na świecie i rośnie w tempie około 5-7% rocznie.

Również w Polsce od lat obserwuje się wzrost przestępczości środowiskowej, w tym w szczególności za przestępstwa związane z niewłaściwym postępowaniem z odpadami. Przykładem niech będą przestępstwa z art. 183 Kodeksu karnego (nieodpowiednie postępowanie z odpadami, obejmujące np. składowanie mogące zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka).

Przestępstwa związane z nieodpowiednim postępowaniem z odpadami (art. 183 k.k)

Dlatego konieczne okazało się ustanowienie takich norm prawnych, które chroniłyby środowisko naturalne w sposób kompleksowy. W tym kontekście normy prawnokarne odgrywają szczególną rolę jako mechanizm odstraszający oraz sankcjonujący nielegalne praktyki. Wprowadzenie surowych kar oraz skutecznych narzędzi ich egzekwowania stało się nieodzownym elementem walki z przestępczością środowiskową.

Odpowiedzialność karna

Odpowiedzialność prawna w systemie ochrony środowiska może przyjmować różne formy: cywilną, administracyjną i karną. Odpowiedzialność karna powinna być stosowana w ostateczności.

Odpowiedzialność karna obejmuje w szerokim rozumieniu odpowiedzialność za przestępstwa i wykroczenia. Jedną z podstawowych różnic pomiędzy przestępstwem a wykroczeniem jest społeczna szkodliwość czynu, która w przypadku przestępstw jest wyższa. Z tego powodu odmienny jest również katalog kar przewidzianych za przestępstwa i wykroczenia – przewidziane kary są surowsze w przypadku przestępstw, a łagodniejsze w przypadku wykroczeń.

Przestępstwem będzie czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Czyn taki musi być bezprawny, zawiniony i społecznie szkodliwy w stopniu większym niż znikomy (art. 1 Kodeksu karnego).

Wykroczeniem będzie natomiast czyn zabroniony pod groźbą kary aresztu, ograniczenia wolności, grzywny lub nagany, przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Jednocześnie czyn musi być społecznie szkodliwy (art. 1 Kodeksu wykroczeń).

Specyfiką prawa ochrony środowiska jest rozproszenie przepisów w różnych aktach prawnych. Do kwestii ochrony środowiska odnosi się przynajmniej kilkadziesiąt aktów prawnych w randze ustawy, spośród których znaczna część zawiera również przepisy prawnokarne.

Prawo unijne i międzynarodowe

Ochrona środowiska poprzez normy prawnokarne w prawie międzynarodowym ma już długie tradycje. Jest to efekt rozwoju współpracy państw, która ewoluowała na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat.

Już podczas tzw. Konferencji Sztokholmskiej w 1972 r. (czyli Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Środowiska Człowieka) przyjęto Deklarację w sprawie naturalnego środowiska człowieka, która obejmuje 26 zasad dotyczących środowiska i rozwoju. Przyjęto również plan działania, który objął 109 zaleceń. Nie były to zatem jeszcze przepisy prawnokarne, ale Konferencja Sztokholmska istotnie przyczyniła się do rozwoju międzynarodowego prawa ochrony środowiska.

W kontekście prawa karnego należy też zwrócić uwagę na Konwencję o ochronie środowiska poprzez prawo karne przyjętą przez Komitet Ministrów Rady Europy 4 listopada 1998 r.  Konwencja ta ostatecznie nie weszła w życie z uwagi na brak jej ratyfikacji, ale stanowiła istotny przełom w myśleniu o roli prawa karnego jako środka przeciwdziałającego degradacji środowiska naturalnego.

Następnym krokiem było już przyjęcie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/99/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne. Dyrektywa ta ustanowiła katalog konkretnych czynów, których popełnienie powinno skutkować odpowiedzialnością karną we wszystkich państwach członkowskich. Z zakresu prawa odpadowego dyrektywa objęła zbieranie, transport, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, w tym nadzór nad tymi działaniami oraz późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów, w tym także działania podejmowane następnie w charakterze sprzedawcy lub pośrednika (zagospodarowanie odpadów), które powodują lub mogą spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, jakości gleby lub jakości wody, lub dla zwierząt lub roślin, przemieszczanie odpadów, jeżeli to działanie wchodzi w zakres zastosowania art. 2 ust. 35 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów i jest dokonywane w znacznych ilościach.

Istotną nowością było to, że w dyrektywie wprost wskazano, że odpowiedzialności karnej powinny podlegać również podmioty zbiorowe (art. 6 dyrektywy 2008/99/WE). Przepisy dyrektywy nie ustanowiły jednak konkretnych kar. Prawodawca unijny posłużył się znaną z innych aktów prawnych klauzulą generalną, wskazując, że przestępstwa podlegać mają skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom karnym (art. 5 dyrektywy 2008/99/WE).

Najnowszą regulacją ustanawiającą odpowiedzialność prawnokarną za czyny przeciwko środowisku na poziomie unijnym jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1203 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne i zastępująca dyrektywy 2008/99/WE i 2009/123/WE. Dyrektywa ta ustanawia nowy katalog przestępstw przeciwko środowisku, wskazując na dwadzieścia czynów zabronionych (dotychczas było ich dziewięć).

Co istotne, w nowych przepisach ustanowiono maksymalne wymiary kar pozbawienia wolności dla poszczególnych przestępstw (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2024/1203) oraz przewidziano możliwość nałożenia na osoby fizyczne będące sprawcami przestępstw obowiązku przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego w określonym terminie, jeżeli szkoda jest odwracalna, lub zapłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną środowisku, jeżeli szkoda jest nieodwracalna lub sprawca nie jest w stanie dokonać takiego przywrócenia do stanu poprzedniego (art. 5 ust. 3 lit. a dyrektywy 2024/1203).

W porównaniu do wcześniejszych regulacji nowe przepisy są zdecydowanie bardziej precyzyjne i ograniczają swobodę państw członkowskich. Szerszy katalog czynów zabronionych wskazuje jednocześnie na cel unijnego prawodawcy, którym jest skuteczniejsza ochrona środowiska. Poprzez odstraszające kary i nieuchronność sankcji prawodawca unijny próbuje ograniczyć wzrost liczby przestępstw przeciwko środowisku (motyw 3 i 5 dyrektywy 2024/1203).

Prawo polskie

Na poziomie krajowym podstawowym aktem prawnym regulującym zasady i zakres odpowiedzialności karnej jest niewątpliwie Kodeks karny. W kontekście przestępstw przeciwko środowisku należy zwrócić uwagę na rozdział XXII (Przestępstwa przeciwko środowisku).

Odpowiedzialność wykroczeniową regulują z kolei przepisy Kodeksu wykroczeń (zob. w szczególności Rozdział XVII Wykroczenia przeciwko urządzeniom użytku publicznego i Rozdział XIX Szkodnictwo leśne, polne i ogrodowe).

Nie są to jednak jedyne akty prawne regulujące tę materię. Przepisy prawnokarne odnaleźć można również w innych ustawach dotyczących środowiska, np. w ustawie o odpadach (Dział X, Rozdział 1) czy ustawie Prawo ochrony środowiska (Tytuł VI, Dział II).

Polski ustawodawca niewątpliwie podąża za trendami dostrzegalnymi na poziomie unijnym, zaostrzając odpowiedzialność karną za przestępstwa i wykroczenia przeciwko środowisku. Zjawisko to jest dostrzegalne w szczególności w odniesieniu do odpowiedzialności prawnokarnej za niewłaściwe postępowanie z odpadami, co należy wiązać zapewne z głośnymi w mediach sprawami podpaleń nielegalnie magazynowanych lub składowanych odpadów.

Przykładem drastycznego zaostrzenia zasad odpowiedzialności karnej za przestępstwa i wykroczenia przeciwko środowisku jest ustawa z 22 lipca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania przestępczości środowiskowej. Wielokrotnie zwiększyła ona wysokość możliwych do wymierzenia kar grzywny za wykroczenia przeciwko środowisku.

Już na tych kilku przykładach widać, że postawa polskiego ustawodawcy wpisuje się w międzynarodowe trendy związane z intensyfikacją wysiłków na rzecz ochrony środowiska. Konieczność podwyższania kar za przestępstwa przeciwko środowisku jest konsekwentnie uzasadniana potrzebą odstraszania potencjalnych sprawców naruszeń i wzrostem świadomości społecznej w zakresie negatywnych skutków takich przestępstw.

Pozostaje jedynie dyskusyjne, czy konieczne było drastyczne podniesienie grożących kar. Sankcje w niektórych przypadkach wzrosły bowiem kilkudziesięciokrotnie.

Perspektywy

W obecnej perspektywie legislacyjnej nie należy spodziewać się odejścia od tendencji do zaostrzania sankcji za przestępstwa i wykroczenia przeciwko środowisku. Potwierdza to również projekt nowelizacji ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw, który został wpisany do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów na początku maja. Termin przyjęcia projektu planowany jest na IV kwartał 2025 r.

Jak wynika z informacji zawartych w wykazie, planowane są zmiany m.in. następujących ustaw:

• Kodeksu wykroczeń w zakresie zwiększenia wymiaru kar za wykroczenia dotyczące zaśmiecania lasów,
• ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie nakładania kar na podmioty uniemożliwiające albo utrudniające przeprowadzanie badań terenowych, działań ochronnych oraz działań związanych z usuwaniem inwazyjnych gatunków obcych na gruntach prywatnych,
• Kodeksu karnego w zakresie zwiększenia wymiaru kar za wybrane przestępstwa przeciwko środowisku.

Pamiętając zatem o tym, że dobrem chronionym w odniesieniu do przestępstw przeciwko środowisku jest zarówno samo środowisko, jak i życie oraz zdrowie człowieka, co do zasady pozytywnie należy oceniać próby przeciwdziałania tym aktywnościom przestępczym poprzez zaostrzenie zasad odpowiedzialności karnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sankcje za czyny, które mają bardzo poważne i zwykle długotrwałe skutki, nie powinny być symboliczne.

Surowsze sankcje pełnią funkcję prewencyjną, zniechęcając potencjalnych sprawców do łamania prawa. Jeśli kary z tytułu zanieczyszczania środowiska – w tym w szczególności nieodpowiedniego postępowania z odpadami – będą adekwatne do zagrożenia, jakie powodują dla człowieka i środowiska, to podmioty korzystające ze środowiska co do zasady powinny być bardziej skłonne do przestrzegania obowiązujących przepisów.

Należy jednak podkreślić, że sam element zagrożenia karą nie jest wystarczającym czynnikiem odstraszającym – kluczowe znaczenie ma również sprawne funkcjonowanie organów ścigania oraz sądów.

Wysoka wykrywalność przestępstw oraz nieuchronność kary to czynniki, które realnie wpływają na skuteczność obowiązujących przepisów. Tylko dobrze działający system kontroli i egzekwowania prawa może sprawić, że zaostrzenie przepisów nie pozostanie jedynie zagadnieniem teoretycznym, a stanie się realnym narzędziem ochrony środowiska oraz społeczeństwa.

Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy