Ustawa o restytucji dzieł sztuki – rozwiązanie potrzebne, ale niewystarczające | Co do zasady

Osiem lat temu uchwalono ustawę o restytucji narodowych dóbr kultury. Społeczna świadomość jej istnienia jest jednak nikła. Niewiele też wiadomo o tym, jak ta ustawa funkcjonuje w praktyce. Tymczasem restytucja dzieł sztuki to wciąż żywy temat.

26 sierpnia 2025 r. świat sztuki zelektryzowała informacja o odnalezieniu zagrabionego w czasie wojny obrazu Giuseppe Ghislandiego, zwanego Fra Galgaio, „Portret damy. Contessa Colleoni”.

Płótno uznawane za utracone w czasie wojny należało do liczącej ponad tysiąc obiektów kolekcji mieszkającego w Amsterdamie żydowskiego marszanda Jacques’a Goudstikkera, który uciekając przed niemiecką inwazją w 1940 r. zginął tragicznie w katastrofie morskiej. Kolekcję przywłaszczył sobie wysokiej rangi urzędnik III Rzeszy, Friedrich Kadgien, główny doradca Hermana Goeringa. W 1945 r. Kadgien, jak wielu nazistów, uciekł przez Szwajcarię do Brazylii, a następnie Argentyny, by osiąść w pobliżu Buenos Aires.

Zaginiony obraz pojawił się niedawno na stronie agencji nieruchomości, a konkretnie na zdjęciu wnętrza domu przeznaczonego na sprzedaż położonego w pobliżu Buenos Aires. Zauważył go tam Cyril Rosman, prowadzący dziennikarskie śledztwo na zlecenie niderlandzkiej gazety „Algemeen Dagblad”. Dom, jak się okazało, należał do córki Friedricha Kadgiena, Patricii. Wkrótce po tym odkryciu na aukcjach internetowych odnaleziono kolejne obiekty z kolekcji Goudstikkera sprzedawane przez pozostałe dzieci Friedricha Kadgiena.

Ta historia może być punktem wyjścia do szerszego spojrzenia na problem restytucji dzieł sztuki zagrabionych ze zbiorów państwowych i prywatnych z terenów Europy. Od końca II wojny światowej trwają niekończące się poszukiwania, a każde pojedyncze znalezisko – chociaż przyjmowane z dużą radością – rodzi szereg problemów prawnych dla instytucji państwowych i następców prawnych przedwojennych właścicieli. Uregulowania prawne jedynie częściowo odpowiadają na te problemy. Taka sytuacja dotyczy zarówno Polski, jak i innych krajów.

W 2017 r. Polska dołączyła do tych państw, które postanowiły ułatwić proces restytucji, uchwalając ustawę o restytucji narodowych dóbr kultury z 25 maja 2017 r. Ustawa reguluje postępowanie, odpowiedzialność oraz uprawnienia dawnych właścicieli i Skarbu Państwa w procesie restytucji dóbr kultury i jest transpozycją dyrektywy 2014/60/EU (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 214/60/UE z 15 maja 2014 r. w sprawie zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 1024/2012).

Postępowanie w sprawie zwrotu dobra kultury

Nasuwa się pytanie, w jakim zakresie ustawa o restytucji narodowych dóbr kultury chroni interes osób prywatnych poszukujących dzieł sztuki utraconych na skutek działań wojennych. Baza strat wojennych prowadzona przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego liczy obecnie ponad 70 tys. wpisów. Wiele z nich odnosi się do obiektów wchodzących niegdyś w skład prywatnych kolekcji powstających w okresie międzywojnia. Niektóre z nich były imponujące, jak np. kolekcje Andrzeja Rotwanda, Edwarda Rejchera, Gustawa i Julii Wertheimów czy Bronisława Krystalla (ciekawie opisane w ostatnio wydanych książkach Mileny Woźniak-Koch pt. „Kolekcja i tożsamość” i Mariusza Klareckiego pt. „Zrabowana Warszawa”). Prywatne kolekcje uległy zniszczeniu, kradzieży lub rozproszeniu, lecz spadkobiercy nie ustają w poszukiwaniach. O kolejnych odkryciach obiektów należących do zbiorów arystokratycznych rodzin Radziwiłłów czy Czartoryskich dowiadujemy się z publikacji prasowych.

Dyrektywa 2014/60/UE ma zastosowanie do „dóbr kultury wyprowadzonych z terytorium państwa członkowskiego niezgodnie z prawem” przed 1 stycznia 1993 r., jeżeli znajdowały się one w kolekcjach publicznych. Nie czyni za to rozróżnienia między stratami prywatnymi i państwowymi w przypadku dóbr utraconych po tej dacie. Tymczasem polska ustawa restytucyjna ma zasięg szerszy, albowiem nie wprowadza ani rozróżnienia na obiekty z kolekcji publicznych i prywatnych, ani cezury czasowej. Odnosi się do wszystkich dóbr kultury wywiezionych z kraju niezgodnie z przepisami bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, a więc także do obiektów utraconych przez prywatnych kolekcjonerów w związku z działaniami wojennymi.

Równocześnie ustawa przywróciła pojęcie „dobro kultury”, które jest szersze niż dotychczas funkcjonujący w polskim ustawodawstwie „zabytek”. Zapewnia ono ochronę zarówno zabytkom, materiałom archiwalnym, materiałom bibliotecznym, jak i rzeczom niebędącym zabytkiem w świetle jego definicji legalnej, ale wpisanym do inwentarza muzealiów. Pojęcie to ma swój odpowiednik w systemie prawa europejskiego i międzynarodowego, co jest nie bez znaczenia w aspekcie transgranicznych procesów restytucyjnych.

Przede wszystkim jednak ustawa uregulowała postępowanie w sprawie zwrotu, które zgodnie z wytycznymi zawartymi w dyrektywie 2014/60/UE obejmuje dwie fazy.

Pierwszą fazą jest postępowanie „zewnętrzne” prowadzone poza granicami kraju przez centralne organy państwa. Interesy Polski reprezentuje Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, często wspierane przez służby dyplomatyczne Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Postępowanie prowadzone jest w państwie, na terenie którego znajduje się utracone dobro kultury, i na podstawie prawa obowiązującego w tym państwie. Możliwość wszczęcia działań restytucyjnych jest ograniczona terminem, bowiem roszczenia takie należy zgłosić w ciągu trzech lat od momentu, kiedy Polska dowiedziała się o miejscu położenia dobra kultury i o tożsamości posiadacza lub dzierżyciela.

Sąd obcego państwa ma ograniczoną kognicję, która sprowadza się do zbadania, czy roszczenie windykacyjne odnosi się dobra kultury w rozumieniu przepisów tego państwa i czy to dobro kultury zostało wyprowadzone w sposób niezgodny z prawem z terenu państwa dochodzącego zwrotu. Pozytywna odpowiedź na oba pytania prowadzi do zwrotu dobra kultury niezależnie od upływu okresów przedawnienia, co stanowi niezwykle istotną okoliczność z punktu widzenia skuteczności prowadzenia działań restytucyjnych. Z kolei posiadaczowi dobra kultury podlegającego zwrotowi – o ile nabył on obiekt w dobrej wierze – przysługuje odszkodowanie wypłacane przez państwo polskie.

Faza zewnętrzna kończy się przywozem dobra kultury do kraju i wydaniem decyzji administracyjnej o zajęciu przez organ (w rozumieniu przepisów celnych). Co ważne, działania podejmowane w tej fazie należą do wyłącznej domeny państwa i nie zależą od woli poprzednich właścicieli odzyskiwanego obiektu. Do tego momentu również wszystkie koszty – administracyjne, sądowe, transportowe, ubezpieczenia, przechowania, ochrony i konserwacji – ponosi Polska.

Druga faza rozpoczyna się z chwilą przywozu dobra kultury do kraju i toczy się przed sądem powszechnym w trybie art. 610¹ – 610⁵ k.p.c. (przepadek rzeczy na podstawie prawa celnego). Postępowanie sądowe ma prowadzić bądź do orzeczenia przepadku na rzecz Skarbu Państwa i umieszczenia obiektu w zasobach muzealnych instytucji kultury, bądź do jego zwrotu osobom prywatnym. Osoby te muszą jednak być w stanie wykazać tytuł własności odzyskanego dobra kultury aż do momentu jego utraty. Prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie często jest wyzwaniem, jeśli chodzi o obiekty utracone w czasie II wojny światowej, jako że dowody w dużej mierze zostały zniszczone lub zagubione. Podsumowując, odzyskanie przez osoby prywatne obiektu sprowadzonego do Polski w trybie ustawy restytucyjnej następuje po uprzednim ustaleniu lub potwierdzeniu tytułu własności przez sąd, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Jakie wyzwania może rodzić takie postępowanie, trudno jest ocenić, albowiem nie ma tutaj praktyki sądowej.

Na ile ustawa o restytucji dóbr kultury poprawia sytuację prawną osób prywatnych?

Nie ulega wątpliwości, że ustawa, wzorem dyrektywy UE, daje wyraz prymatowi ochrony dziedzictwa kulturowego państwa nad interesem prywatnym. Ustawodawca skupił się na stworzeniu ram prawnych umożliwiających przede wszystkim odzyskiwanie utraconych dóbr kultury przez państwo.

Liczni krytycy ustawy zwracają uwagę, że ochrona spadkobierców przedwojennych właścicieli jest niedostateczna, gdyż nie przewiduje możliwości pozasądowego odzyskania (np. odkupienia) utraconego dobra kultury po jego powrocie na terytorium Polski.

Problemy ze stosowaniem ustawy mogą wyniknąć także na gruncie prawa ubezpieczeniowego, szczególnie w odniesieniu do dzieł utraconych już w okresie powojennym. Zgodnie z klauzulą mienia odzyskanego ubezpieczyciel, który wypłaci sumę ubezpieczenia za przedmiot skradziony, po jego odzyskaniu staje się jego właścicielem. Pojawia się tutaj potencjalny konflikt pomiędzy Skarbem Państwa a ubezpieczycielem.

Kolizja pomiędzy ustawą o restytucji a innymi przepisami prawa może wynikać także z wykładni art. 174 § 2 k.c., na mocy którego możliwa jest utrata własności ruchomości niewpisanej do krajowego rejestru utraconych dóbr kultury po upływie 3 lat posiadania rzeczy przez osobę niebędącą jej właścicielem, która przez zasiedzenie nabędzie jej własność. Jeśli więc instytucja publiczna przez wiele lat w dobrej wierze posiadała dobro kultury niewpisane do krajowego rejestru utraconych dóbr kultury, odzyskanie go przez spadkobierców poprzednich właścicieli nie będzie możliwe ze względu na zasiedzenie własności przez instytucję publiczną.

Wiele mankamentów ustawy wynika z niedoskonałości samej dyrektywy 2014/60/EU, w której brak jest szeregu regulacji usprawniających proces restytucji w aspekcie transgranicznym. Wskazują je autorzy raportu „Cross-border claims to looted art”, przygotowanego dla Parlamentu Europejskiego. Wskazali oni m.in. brak jasnych norm i procedur rozwiązywania kwestii własności i umożliwienie obrotu dobrami kultury bez obowiązku posiadania dokumentacji wskazującej na pochodzenie obiektu (tj. dokumentu proweniencji).

Państwo polskie wciąż odzyskuje utracone obiekty dzięki wysiłkom i szeroko zakrojonym działaniom urzędników Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Ministerstwa Spraw Zagranicznych, nierzadko podejmowanym we współpracy z wyspecjalizowanymi instytucjami prawnymi i fundacjami. Ogromną wartość kulturalną wnosi powrót do Polski takich arcydzieł jak „Murzynka” Anny Bilińskiej, „Żydówka z pomarańczami” Aleksandra Gierymskiego czy „Kompozycja” Wassilego Kandinskiego (obraz skradziony w latach 80. ubiegłego wieku). Chciałoby się, aby tak potrzebne narzędzie jak ustawa o restytucji służyła w większym stopniu także osobom prywatnym. Bardzo często dzieła sztuki mają wielką wartość sentymentalną dla poszkodowanych. Na mocy ustawy ochronie podlega w większym stopniu „integralność dziedzictwa kulturowego”, a nie własność prywatna, co jest dla spadkobierców poprzednich właścicieli trudne do zrozumienia.

Agnieszka Jasińska, radca prawny, praktyka doradztwa dla klientów indywidualnych oraz praktyka dzieł sztuki i dóbr kultury kancelarii Wardyński i Wspólnicy