Na jakich zasadach organizacja ekologiczna zaskarży program ochrony powietrza? | Co do zasady

We wrześniu ubiegłego roku informowałem o projektowanych zmianach w ustawie Prawo ochrony środowiska. Zmiany miały umożliwić organizacjom ekologicznym i innym zainteresowanym podmiotom skuteczne wnoszenie skarg na programy ochrony powietrza w całym kraju. Ostatecznie projekt nie został przyjęty, a niedawno opublikowano jego kolejną wersję.

Czego dotyczy projekt  

Zmiany zaproponowano po tym, jak Komisja Europejska złożyła skargę przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Komisja zarzuca naszemu ustawodawcy nieprawidłowe wdrożenie przepisów dyrektywy 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy. Polskie przepisy nie umożliwiają zainteresowanej społeczności, w tym organizacjom ekologicznym, zaskarżenia do sądu programów ochrony powietrza. W konsekwencji Polska nadal pozostaje w stanie naruszenia prawa, m.in. w zakresie art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus[1].

Komisja trafnie zauważa, że choć polskie przepisy literalnie nie pozbawiają osób fizycznych ani organizacji ekologicznych prawa do zaskarżenia uchwał w sprawie programu ochrony powietrza lub aktualizacji takich uchwał, to jednak orzecznictwo sądów administracyjnych faktycznie taką możliwość blokuje. Sądy administracyjne odrzucają bowiem skargi w tym przedmiocie jako niedopuszczalne, gdyż skarżący – zarówno osoby fizyczne, jak i organizacje ekologiczne – nie mogą wykazać interesu prawnego. W konsekwencji podnoszone przez skarżących argumenty nie są rozpatrywane merytorycznie.

Odpowiedzią na te problemy ma być nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska. Z treści nowych przepisów ma wprost wynikać, jakie podmioty mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza. W najnowszej wersji projektu zmieniono jednak warunki, od których spełnienia uzależniona będzie dopuszczalność wniesienia takiej skargi przez organizację ekologiczną.

Jakie wymogi dla organizacji ekologicznych

Zgodnie z projektowanym art. 96b ustawy Prawo ochrony środowiska skargę do sądu administracyjnego na:

• uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza,
• uchwałę w sprawie aktualizacji programu ochrony powietrza,
• uchwałę w sprawie planu działań krótkoterminowych,
• albo na niepodjęcie tych uchwał,

mogliby wnieść:

• każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskutek podjęcia lub niepodjęcia takich uchwał (zgodnie z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa),
• osoba fizyczna posiadająca miejsce zamieszkania w strefie, dla której został przyjęty albo powinien być przyjęty program ochrony powietrza, jego aktualizacja lub plan działań krótkoterminowych (projektowany art. 96b pkt 1),
• osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej prowadząca w takiej strefie udokumentowaną działalność gospodarczą albo statutową przez co najmniej 24 miesiące przed dniem ogłoszenia uchwały albo przed dniem, w którym upłynął termin na podjęcie uchwały (projektowany art. 96b pkt 2),
• organizacja społeczna powołująca się na swoje cele statutowe, prowadząca udokumentowaną działalność statutową w zakresie ochrony powietrza lub ochrony zdrowia ludzi przez co najmniej 24 miesiące przed dniem ogłoszenia uchwały albo przed dniem, w którym upłynął termin na podjęcie uchwały (projektowany art. 96b pkt 3).

Termin na wniesienie skargi ma wynosić 6 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały (projektowany art. 96c).

Szczególnie interesujący jest w tym kontekście projektowany art. 96b pkt 3, który realizuje postulat przyznania organizacjom ekologicznym prawa do skargi w omawianym zakresie, ale jednocześnie zaostrza wymogi, od spełnienia których zależy dopuszczalność wniesienia takiej skargi.

Polska wdrożyła bowiem postanowienia Konwencji z Aarhus przede wszystkim w tzw. ustawie ocenowej, czyli ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu art. 44 tej ustawy wynika, że warunkiem dopuszczenia organizacji ekologicznej na prawach strony do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa jest prowadzenie przez nią działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia danego postępowania.

Tymczasem przepis art. 96b pkt 3 wymaga od organizacji ekologicznych nie tylko dłuższego prowadzenia działalności statutowej (24 miesiące zamiast 12 miesięcy), ale również udokumentowania tej działalności.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektowanych przepisów, „w przypadku organizacji społecznych analogiczny warunek wykazania (faktycznego) interesu w zaskarżeniu znajduje uzasadnienie w świetle definicji takich organizacji zawartej w Konwencji z Aarhus, gdzie „działające” interpretuje się jako „faktycznie działające”, czyli posiadające już jakiś staż w tej działalności. Również w przypadku tych organizacji wskazany okres 24 miesięcy prowadzenia działalności pozwala na uniknięcie ryzyka tworzenia organizacji ad hoc tylko w celu wniesienia skargi”.

Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wprost wynika zatem, że celem zmian jest zaostrzenie wymogów, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność wnoszenia skarg do sądów administracyjnych przez organizacje ekologiczne. Co ciekawe jednak, żaden projekt nie przewiduje obecnie modyfikacji art. 44 ustawy ocenowej. Tymczasem to właśnie art. 44 ustawy ocenowej znajduje zastosowanie w zdecydowanej większości postępowań dotyczących środowiska, w których uczestniczą organizacje ekologiczne.

Uwagi podsumowujące

Jasne jest, że polskie regulacje powinny zgodnie z wymogami unijnymi określać krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza. Przepisy regulujące te kwestie należy zatem przyjąć jak najszybciej.

Interesujący jest jednak w tym kontekście zabieg projektodawcy, aby zaostrzyć wymogi dla dopuszczalności wniesienia takiej skargi przez organizacje ekologiczne. Otwarte pozostaje bowiem pytanie, czy jest to zapowiedź zaostrzenia wymogów względem organizacji ekologicznych również w zakresie art. 44 ustawy ocenowej.

Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy